地方金融監(jiān)督管理條例（草案征求意見稿）【楊楠 解讀：本條例的位階層級為行政法規(guī)。
　　
　　1、根據(jù)《立法法》第67條行政法規(guī)由國務院有關部門或國務院法制辦負責起草。（根據(jù)下文所引《國務院機構改革方案2018》，原國務院法制辦與司法部職責整合后，原法制辦職責劃歸司法部，后同）
　　
　　2、從法律層面講，之所以由中國人民銀行負責起草，原因在于根據(jù)中華人民共和國全國人民代表大會2018年通過的《國務院機構改革方案2018》“將中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責劃入中國人民銀行�！�
　　
　　從政策層面講，之所以由中國人民銀行負責起草，系因本條例乃第五次全國金融工作會議所布置的任務之一，即受國務院委托由國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（以下簡稱金融委）辦公室負責落實，而金融委辦公室設置在中國人民銀行。
　　
　　3、根據(jù)《立法法》第68條，起草完成后，草案及其說明以及針對草案主要問題的不同意見要送國務院法制辦（即現(xiàn)司法部）審查。并非中國人民銀行自行審查。之后根據(jù)第69、70條，在國務院會議上審議通過，總理簽署。而非中央人民銀行審議頒行。
　　
　　需要強調的是，行政法規(guī)的位階層級僅次于法律。舉例來講，根據(jù)《民法典》第153條“違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的民事法律行為無效”，而本條例中的很多條款均為強制性條款，故違反本條例的法律后果不同于違反部門規(guī)章以及其他規(guī)范性文件。同時，作為行政法規(guī)，一旦制定公布，也會在相當長的時間內保持穩(wěn)定性。
　　
　　根據(jù)《立法法》第67條，行政法規(guī)在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。行政法規(guī)草案應當向社會公布，征求意見，但是經國務院決定不公布的除外。
　　
　　因此，反饋意見是法律賦予每一位公民、法人的合法權利。是法律、行政法規(guī)等制定的必經流程，不是走形式，而是需要利益受到影響的每一個自然人、法人根據(jù)自身情況切實反饋意見。而且對于絕大多數(shù)相關行業(yè)中的公司、從業(yè)人員以及可能涉及的其他實體經濟中的法人、自然人而言，在此階段的反饋意見，是唯一能夠直接表達自己意見的合法渠道。而且，需要澄清的一個認識是，無論什么樣的反饋意見，無論是同意還是反對，都是響應黨中央依法治國的號召，踐行公民責任的體現(xiàn)。反饋不同意見，絕非對抗，而是對國務院、對中國人民銀行的支持，每一條反饋意見都是為建設法治中國所奉獻的一點微薄之力�！�
　　
　　第一章　總  則
　　
　　【楊楠解讀：條例全文40條，總則多達十條，占全文的四分之一，在規(guī)范性文件中，實屬少見�？倓t除規(guī)定了立法目的和監(jiān)管目標、原則等外，主要明確了兩件事：一為明確央地監(jiān)管責任和分工；二為針對地方金融監(jiān)督管理機構予以規(guī)定和明確�！�
　　
　　第一條【立法目的】 為加強地方金融監(jiān)督管理，規(guī)范監(jiān)督管理行為，防范和化解區(qū)域性金融風險，促進地方金融健康發(fā)展，制定本條例。
　　
　　【楊楠解讀：《<地方金融監(jiān)督管理條例（草案征求意見稿）>起草說明》（以下簡稱“《起草說明》”）里寫道“為貫徹落實中央關于服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革的要求，明確地方金融監(jiān)管職責，健全地方金融監(jiān)管體制，提升地方金融監(jiān)管效能……”，可以了解到本條例制訂的直接目的和最終目的。最終目的是“服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革”，這個提法出現(xiàn)在第五次全國金融工作會議中，并在通稿中被稱為“三位一體”。直接目的是“明確地方金融監(jiān)管職責，健全地方金融監(jiān)管體制，提升地方金融監(jiān)管效能”。
　　
　　《起草說明》里明確指出“習近平總書記在第五次全國金融工作會議上強調，地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強化屬地風險處置責任�！边@是本條例的出發(fā)點，即將中央精神落實為相應層級的規(guī)范文件以期在中央依法治國的治理框架下合法有效地開展金融監(jiān)管工作，推進中央關于金融服務實體的最終目標�！镀鸩菡f明》中同時還指出“《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》提出，依法依規(guī)界定中央和地方金融監(jiān)管權責分工，強化地方政府屬地金融監(jiān)管職責和風險處置責任�！边@一文件及其摘引內容系制定本條例的具體政策基礎。由此可知，從政策上講，本條例制定的必要性，首先并非發(fā)展地方金融，而是在于地方金融監(jiān)管權設置和運行；并在此基礎上，明確金融監(jiān)管領域的央地職責劃分，強調地方政府的屬地責任（守土有責）。
　　
　　在前述政策必要性的基礎上，《起草說明》進一步從條例制定的現(xiàn)實必要性的角度進行了分析。《起草說明》首先針對地方金融業(yè)態(tài)，先肯定了其發(fā)展成績，即“近年來，地方金融業(yè)態(tài)快速發(fā)展，在服務地區(qū)實體經濟和中小企業(yè)融資方面發(fā)揮了重要作用”，緊接著一個“但”字來了180度轉折“但部分機構內控機制不健全，發(fā)展定位產生偏差，存在一定的風險隱患，少數(shù)機構違法違規(guī)經營甚至從事非法金融活動，加大了區(qū)域金融風險”很明顯，對轉折后的強調遠重于前一句的肯定。即一定程度上，本條例要實現(xiàn)的目的是解決這些問題。之后，《起草說明》針對地方金融監(jiān)管，也先肯定了成績，“2017年以來，各省、自治區(qū)、直轄市成立地方金融監(jiān)督管理局，加強對地方金融組織的監(jiān)管，取得明顯成效”；接著同樣是一個轉折“但在日常監(jiān)管和風險處置中，因缺乏國家層面統(tǒng)一的地方金融監(jiān)管立法，各方對地方金融監(jiān)管職責分工的理解不盡一致，部分機構和活動游離于金融監(jiān)管之外，地方金融監(jiān)督管理部門也面臨監(jiān)管依據(jù)不夠充分、執(zhí)法手段不足等問題”。同樣是轉折，但不同于前一個轉折，后一個轉折是遞進式的，轉折后面點出的問題是為了更好地加強地方監(jiān)管；而這些問題的原因也寫了出來，即認為是“缺乏國家層面統(tǒng)一的地方金融監(jiān)管立法，各方對地方金融監(jiān)管職責分工的理解不盡一致”，那么解決之道便是這個條例。
　　
然而，針對《起草說明》中的這段分析，不得不有個問題需要在此處澄清：地方金融組織的定義是什么？是否所有的地方金融組織都屬于“地方金融業(yè)態(tài)”？雖然“小額貸款公司、融資擔保公司、區(qū)域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產管理公司以及法律、行政法規(guī)和國務院授權省級人民政府監(jiān)督管理的從事地方金融業(yè)務的其他機構”和“地方各類交易場所、開展信用互助的農民專業(yè)合作社、投資公司、社會眾籌機構等四類機構”（以下簡稱“‘7+4’類機構”）中大多數(shù)均為區(qū)域金融，確為地方金融業(yè)態(tài)，但其中融資租賃和保理均非地方金融業(yè)態(tài)。融資租賃和保理，無論從其產生發(fā)展的歷史脈絡、實際業(yè)務開展的經營現(xiàn)狀，還是從其業(yè)務實質看，都不屬于區(qū)域金融，不屬于地方金融業(yè)態(tài)的范疇。之所以二者被作為“地方金融組織”，是因為其并非由銀保監(jiān)會、證監(jiān)會監(jiān)管，而劃歸地方金融監(jiān)督管理部門管理，為便于統(tǒng)一稱呼而名之為“地方金融組織”。尤其對于融資租賃公司而言，更是如此。金融租賃公司和內外資融資租賃公司同屬一個行業(yè)，所開展的業(yè)務完全一致，如果僅因監(jiān)管機構的不同，就適用不同的要求，是否具備合理性。僅因此，便將其與其他業(yè)態(tài)統(tǒng)一適用某些規(guī)則是否合適，尚需進一步論證和探討�！�
　　
　　第二條【監(jiān)管目標和原則】 地方金融監(jiān)督管理應當堅持審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管并重，促進地方金融組織合法、穩(wěn)健經營，避免干預地方金融組織自主經營和金融資源市場化配置，維護屬地金融穩(wěn)定，守住不發(fā)生區(qū)域性金融風險的底線。
　　
　　【楊楠解讀：審慎監(jiān)管為近二十年來金融監(jiān)管的一貫提法；行為監(jiān)管是相對于機構監(jiān)管而言，說白了不是根據(jù)誰干的，而是看是做什么，做的行為是符合監(jiān)管范圍的，就屬于地方監(jiān)管的范疇。我國近幾十年來金融監(jiān)管從無到有，從建立到完善，近年來一個重要的發(fā)展和轉變就是從機構監(jiān)管到行為監(jiān)管。第五次全國金融工作會議明確提出“要以強化金融監(jiān)管為重點，以防范系統(tǒng)性金融風險為底線，加快相關法律法規(guī)建設，完善金融機構法人治理結構，加強宏觀審慎管理制度建設，加強功能監(jiān)管，更加重視行為監(jiān)管”。但是，草案后文第十一條第二款中“原則上不得跨省級行政區(qū)域開展業(yè)務”的提法，則畫地為牢、仍舊是機構監(jiān)管的思路，從地方監(jiān)管工作的便利性出發(fā)，有悖于行為監(jiān)管的金融監(jiān)管的政策導向。
　　
　　守住區(qū)域性金融風險的提法在于，中央已經判斷目前不存在系統(tǒng)性金融風險，但不排除區(qū)域性金融風險發(fā)生的可能。本條只提地方金融監(jiān)管，體現(xiàn)了條例的主要立法目的是針對于地方金融監(jiān)管問題。值得強調的是，本條中重點寫了一句“避免干預地方金融組織自主經營和金融資源市場化配置”，即在于擔心地方過度監(jiān)管的傾向，從而抑制了地方金融發(fā)展。在各地監(jiān)管水平不一致，監(jiān)管工作經驗尚不如中國人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會豐富的情況下，此點擔心不無道理。此句也體現(xiàn)了中央“服務實體經濟”與“防控金融風險、深化金融改革”的統(tǒng)一。畢竟，金融的目的在于服務實體。然而，草案后文第十一條第二款中不做區(qū)分將全部“小額貸款公司、融資擔保公司、區(qū)域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產管理公司以及法律、行政法規(guī)和國務院授權省級人民政府監(jiān)督管理的從事地方金融業(yè)務的其他機構”統(tǒng)一都“原則上不得跨省級行政區(qū)域開展業(yè)務”的規(guī)定，卻未能體現(xiàn)“服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革”三者的有機統(tǒng)一；這種一刀切的做法，不但對于個別行業(yè)是巨大的傷害，其影響甚至可能從某個行業(yè)溢出，以致影響到某些領域實體經濟的發(fā)展，有違中央金融工作會議精神�！�
　　
　　第三條【監(jiān)管規(guī)則制定】 國務院金融監(jiān)督管理部門負責制定地方金融組織的監(jiān)督管理規(guī)則，并對地方金融監(jiān)督管理部門監(jiān)督管理和風險處置予以業(yè)務指導。
　　
　　【楊楠解讀：國務院金融監(jiān)督管理部門即指銀保監(jiān)會、證監(jiān)會，視“7+4”類機構中屬于各自領域的業(yè)務/機構由二者各自予以制定監(jiān)管規(guī)范，由地方金融監(jiān)管部門負責執(zhí)行。這是自2017年起的監(jiān)管現(xiàn)狀，這一條也是對目前現(xiàn)狀的確認，從立法層面給予現(xiàn)行金融監(jiān)管現(xiàn)狀以規(guī)范基礎，以符合中央依法治國的治理要求。以融資租賃行業(yè)為例，金融租賃公司由銀保監(jiān)會監(jiān)管，外資和內資融資租賃公司由商務部劃歸各地方金融監(jiān)督管理部門監(jiān)管后，即采取銀保監(jiān)負責制定規(guī)則，地方金融監(jiān)督管理部門負責具體監(jiān)管的職權劃分。
　　
　　考慮到各地方金融監(jiān)督管理部門水平不一且對金融監(jiān)管工作經驗尚淺，而且金融監(jiān)管應當在全國統(tǒng)一尺度，在堅持各地實際金融發(fā)展和金融監(jiān)管特殊情況的同時，應當進一步強調中央對地方監(jiān)管的統(tǒng)籌和監(jiān)督，以便更好的貫徹中央的各項決策部署、做到全國一盤棋�！�
　　
　　【建議：在本條后面最后加“和監(jiān)督”三字。即修改為“……并對地方金融監(jiān)督管理部門監(jiān)督管理和風險處置予以業(yè)務指導和監(jiān)督。”】
　　
　　第四條【地方監(jiān)管職責】 地方金融監(jiān)督管理必須堅持黨的集中統(tǒng)一領導，確保黨中央各項決策部署得到有效貫徹。
　　
　　【楊楠解讀：在《起草說明》中也提到“……確保中央對加強地方金融監(jiān)管的各項部署得到落實”，言外之意，即為：之前中央的部署存在沒有落實的可能。這一條雖然寫在第四條地方監(jiān)管職責中，卻是本條例的重要目標，正是為了這個目標，所以劃分明確央地關系、所以給予地方金融監(jiān)督管理部門以具體措施和處罰權�！�
　　
　　省級人民政府履行對地方金融組織的監(jiān)督管理和風險處置職責，承擔地方法人金融機構的風險處置屬地責任，督促各類股東履行補充資本的義務，對省級行政區(qū)域內防范和處置非法集資工作負總責。
　　
　　【楊楠解讀：明確了地方監(jiān)管的主體責任在省級人民政府，突出省級政府的守土有責。對應緊接著的幾個條款，審批權在省級不得下放、要確保各級地方監(jiān)管有履職能力等，都是這一條的具體體現(xiàn)。
　　
　　此款第一小句“對地方金融組織的監(jiān)督管理和風險處置職責”指的是“省級人民政府”對“地方金融組織”的職權；第二小句“承擔地方法人金融機構的風險處置屬地責任”系指“省級人民政府”對“地方法人金融機構”的責任；第三小句“督促各類股東履行補充資本的義務”，則存在歧義，出現(xiàn)在此處是指對“地方金融組織”和“地方法人金融機構”的股東進行“督促補充資本”還是僅針對“地方法人金融機構”的股東進行“督促補充資本”；第四小句“對省級行政區(qū)域內防范和處置非法集資工作負總責”，明確“非法集資工作”的責任。
　　
　　這一款主要注意的有幾點：
　　
一是，這款里提到的是“地方法人金融機構”對比本條例的對“地方金融組織”的提法，應當并非用詞錯誤，而是指地方金融組織之外的地方法人金融機構。此條的背景或系基于城商行、農商行等地方法人金融機構近年出現(xiàn)的風險事件，最終雖然均得以不同程度的解決，但無不賴中央的支持。
　　
　　二是，針對正規(guī)金融活動之外的非法集資活動，由省級政府“負總責”，表述極為清晰、嚴厲。
　　
　　最值得關注和討論的是第三點：“督促各類股東履行補充資本的義務”這個表述似乎存在問題。首先，這個股東是誰的股東？如前所述是本條例所涉及的各類地方金融組織的股東？還是本句所提的“地方法人金融機構的股東”？還是“地方金融組織”和“地方法人金融機構”的股東；其次，要求地方金融組織股東承擔補充資本義務的合理性在哪里？正如學者所指出的，股東補充資本義務對應的合理目的有二，一是金融機構持續(xù)運營階段的資本充足率，一是金融機構退出階段的保證存款基金的安全。這二者都是公共利益的需要，而是否涉及公共利益，判斷的標準則主要在于是否吸收公眾資金。目前來看，七類地方金融組織都不涉及吸收公眾資金的問題，那么股東的補充資本義務是否有其合理性；還有，股東補充資本義務，是針對所有股東還是控股股東、實際控制人？如果是所有股東的義務，那么涵蓋小股東并不合理。最關鍵還有，設置股東補充資本義務是否合法？“督促……義務”是一個什么樣的義務？是強制？是鼓勵？還是引導？如果是強制性的，上位法依據(jù)在哪里？行政法規(guī)有什么權力來設置這樣一個義務，這個義務是否與《公司法》等現(xiàn)行法律相沖突？地方政府是否有權實施這樣的行為？如果實施了這樣的行為，被當事人起訴到法院之后，法院如何審理？等等。銀行有《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，保險機構有《保險法》，與銀行、保險公司等金融機構不同，地方金融組織并無上位的特別法。因此可知，“補充資本義務”這一要求，不應當是針對“地方金融組織”的，而應當僅限于“地方法人金融機構”。】
　　
　　【建議：將本條修改為“省級人民政府履行對地方金融組織的監(jiān)督管理和風險處置職責，承擔地方法人金融機構的風險處置屬地責任，依法督促地方法人金融機構的主要股東履行補充資本的義務，對省級行政區(qū)域內防范和處置非法集資工作負總責”】
　　
　　對國務院金融管理部門及其分支機構依法進行監(jiān)督管理的金融機構的風險處置工作，省級人民政府應予以配合，履行屬地責任。
　　
　　【楊楠解讀：此處明確了對于銀保監(jiān)會、證監(jiān)會管理的金融機構的地方配合義務，明確央地關系】
　　
　　省級人民政府授權下級人民政府開展監(jiān)督管理和風險防范處置工作的，應當確保下級人民政府具備相應監(jiān)督管理能力。地方金融組織的審批權限不得下放。
　　
　　【楊楠解讀：此款注意兩點，一是省級政府可以授權下級政府（市、縣區(qū)）開展監(jiān)管工作，但是應當確保其具備監(jiān)管能力；如前所述，如果下級人民政府未能開展好金融監(jiān)管工作，相應的責任也仍是省級人民政府的；另外，下面各級政府開展監(jiān)管管理和風險處置工作的合法性來自省級人民政府的授權；因此，授權多少，怎么授權，均由省級人民政府來確定。更關鍵是第二點，審批權限不得下放。審批權限包括設立的，也包括變更中具體條款所列舉的內容，詳見草案后文。
　　
　　這里需要點出的問題有兩個：一個是此處明確只有省級人民政府，排除了計劃單列市（如深圳、廈門、寧波等地）以及自貿區(qū)、保稅區(qū)等地方，從字面解釋來看，計劃單列市也沒有審批權；那么問題就是，之前各地方已經制定的地方金融條例或地方金融監(jiān)管條例中已經將審批權下放或授權的內容怎么處理？是否仍然有效？即，地方人大制定的地方行政法規(guī)和國務院行政法規(guī)之間的不同規(guī)定，應如何理解和適用？另一個問題在于，現(xiàn)實情況中，地方政府在省市區(qū)之間進行了多層級的逐級監(jiān)管授權；現(xiàn)在，當最下一級監(jiān)管機關沒有審批權的情況下，如果需要層層請示，不僅效率和及時性受影響，而且存在信息損耗，不利于溝通。這種情況不僅讓省級機構無法及時、具體掌握信息，而且很容易造成風險處置的滯后。對于這個問題，沒有在這個條例中涉及�！�
　　
　　【建議：在本條例或配套的其他規(guī)范性文件中，明確規(guī)定審批事項無需逐級申報，而可以由申請人直接申請省級政府或省級地方金融監(jiān)督管理部門辦理】
　　
　　第五條【監(jiān)管協(xié)調機制】 國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（以下簡稱金融委）辦公室地方協(xié)調機制加強統(tǒng)籌協(xié)調，促進中央與地方在金融監(jiān)督管理、風險處置、信息共享和金融消費者權益保護等方面的協(xié)作。省級人民政府建立地方政府金融工作議事協(xié)調機制，履行屬地金融監(jiān)督管理職責，負責地方金融風險防范處置。兩個機制應當加強協(xié)調，形成合力。
　　
　　【楊楠解讀：金融委系根據(jù)第五次全國金融工作會議要求設立。此條明確中央和地方兩個機制的職責劃分，以及二者間的協(xié)調機制。其中，明確促進的四項內容包括“金融監(jiān)督管理、風險處置、信息共享和金融消費者權益保護”。風險處置是金融監(jiān)管職責的應有之義，信息共享是實現(xiàn)監(jiān)管和風險處置（無論中央還是地方）的途徑，在此三者之外，草案此條還進一步提到了金融消費者權益保護。盡管全文僅此一處提及，某種程度也體現(xiàn)中央政策的關注點�！�
　　
　　第六條【跨區(qū)協(xié)作】 省級人民政府應當加強跨區(qū)域監(jiān)督管理協(xié)作和信息共享，共同打擊跨區(qū)域違法違規(guī)金融活動，金融委辦公室對涉及跨區(qū)域監(jiān)督管理協(xié)作的事項進行統(tǒng)籌協(xié)調，國務院金融管理部門及其派出機構給予支持配合。
　　
　　【楊楠解讀：有屬地監(jiān)管，就有跨區(qū)域金融活動區(qū)分的必要；按目前的職責劃分，跨區(qū)域金融活動未必就是中央職責，那么就需要區(qū)域間協(xié)調。此條明確了跨區(qū)域金融活動的主要職責是省級政府，國務院金融委是協(xié)調，銀保監(jiān)和證監(jiān)會是配合。
　　
　　這里有個問題要點出：里面的表述“跨區(qū)域違法違規(guī)金融活動”，是只要跨區(qū)域的就是違法違規(guī)金融活動（根據(jù)本條例后文禁止跨省展業(yè)確定），還是說只是針對定義為違法違規(guī)的金融活動的跨區(qū)域的行為？二者所針對的對象并不相同，后者需要先判斷金融活動是否為違法違規(guī)，再看是否適用；前者則只要不是允許全國開展的金融活動，則一旦跨區(qū)域開展均屬于違法違規(guī)】
　　
　　【建議：修改為“跨區(qū)域的違法違規(guī)金融活動”，以避免在適用中產生歧義。即此條全文修改為“省級人民政府應當加強跨區(qū)域監(jiān)督管理協(xié)作和信息共享，共同打擊跨區(qū)域的違法違規(guī)金融活動，金融委辦公室對涉及跨區(qū)域監(jiān)督管理協(xié)作的事項進行統(tǒng)籌協(xié)調，國務院金融管理部門及其派出機構給予支持配合�！薄�
　　
　　第七條【監(jiān)督管理保障】 縣級及以上地方人民政府應當加強地方金融監(jiān)督管理隊伍建設，提升監(jiān)督管理人員的專業(yè)化水平，保障監(jiān)督管理工作、人員和經費需要。
　　
【楊楠解讀：這條主要是針對地方金融監(jiān)管部門的編制、預算……等，為相關事項安排提供規(guī)范基礎，是我國依法治國的體現(xiàn)，也是內在要求�！�
　　
　　第八條【地方金融監(jiān)督管理部門】本條例所稱地方金融監(jiān)督管理部門，是指縣級及以上地方人民政府設立的地方金融監(jiān)督管理局（金融工作辦公室）或者承擔相應監(jiān)督管理職責的政府有關部門。
　　
　　【楊楠解讀：本條為地方金融監(jiān)管管理部門的定義】
　　
　　第九條【地方金融組織定義】 本條例所稱地方金融組織，是指依法設立的小額貸款公司、融資擔保公司、區(qū)域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產管理公司以及法律、行政法規(guī)和國務院授權省級人民政府監(jiān)督管理的從事地方金融業(yè)務的其他機構。
　　
　　【楊楠解讀：本條為地方金融組織的定義，即所謂7+4中的7類金融組織。本條例即直接適用于這七類金融組織。針對這個定義有一個問題必須要提出：如前文所述，被定義為地方金融組織，是因為被地方金融機構監(jiān)管所以稱之為地方金融組織，還是因為只能從事地方金融業(yè)務所以稱之為地方金融組織。這一點是需要厘清的。從歷史沿革和監(jiān)管邏輯上講，目前只是將沒有歸中國人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會行使監(jiān)管職責的金融組織劃歸地方金融監(jiān)督管理部門監(jiān)管，并不意味著這些金融組織只能在某個地方開展金融業(yè)務；從實際情況看，融資租賃、保理一直以來都是在全國開展相應的金融業(yè)務，就此降格限制為只能從事地方金融，如此重大變更是否合理？有無基于實際調研？是否論證合法性基礎？是否有相關政策依據(jù)或決策過程？如果僅為行為需要，便作此重大變更，是否妥當？這個定義的不同，也直接涉及下面第十一條提到的“不得跨省級行政區(qū)域開展業(yè)務”的合理性。因此，此種的定義不宜限定7類金融組織僅能從事地方金融業(yè)務，各類金融組織所從事的金融業(yè)務的范圍，宜分別由各自對應的監(jiān)管規(guī)定來具體明確，而不應做一刀切的規(guī)定。】
　　
　　【楊楠解讀：除了本條例外，七類地方金融組織均有各自的監(jiān)管規(guī)定，本條例與其他不同層級的監(jiān)管規(guī)定之間是一般法和特別法的關系。但是具體而言，二者不同的時候，是按照特別法與一般法的來適用特別法，還是按規(guī)范的位階來適用高位階法律？這是一個問題。
　　
　　小額貸款公司：《關于網(wǎng)絡借貸信息中介機構轉型為小額貸款公司試點的指導意見》（2019.11.28）、《中國銀保監(jiān)會辦公廳關于加強小額貸款公司監(jiān)督管理的通知》（2020.09.07）、《網(wǎng)絡小額貸款業(yè)務管理暫行辦法（征求意見稿）》；
　　
　　融資擔保公司：《融資擔保公司監(jiān)督管理條例》（2017.10.01）；
　　
　　區(qū)域性股權市場：《國務院辦公廳關于規(guī)范發(fā)展區(qū)域性股權市場的通知》（2017.01.20）；
　　
　　典當行：《典當管理辦法》（2005.04.01）、《典當行業(yè)監(jiān)管規(guī)定》（2012.12.05）；
　　
　　融資租賃公司：《國務院辦公廳關于加快融資租賃業(yè)發(fā)展的指導意見》（2015.08.31）、《融資租賃公司監(jiān)督管理暫行辦法（2020.05.26）；
　　
　　商業(yè)保理公司：《中國銀保監(jiān)會辦公廳關于加強商業(yè)保理企業(yè)監(jiān)督管理的通知》；
　　
　　地方資產管理公司：《金融企業(yè)不良資產批量轉讓管理辦法》（2012.01.18）、《中國銀監(jiān)會關于地方資產管理公司開展金融企業(yè)不良資產批量收購處置業(yè)務資質認可條件等有關問題的通知》（2013.11.28）、《中國銀保監(jiān)會辦公廳關于加強地方資產管理公司監(jiān)督管理工作的通知》（2019.07.05）】
　　
　　【建議：刪除最后的“地方”二字，即將本條修改為“本條例所稱地方金融組織，是指依法設立的小額貸款公司、融資擔保公司、區(qū)域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產管理公司以及法律、行政法規(guī)和國務院授權省級人民政府監(jiān)督管理的從事金融業(yè)務的其他機構”】
　　
　　第十條【例外規(guī)定】 法律、行政法規(guī)和國務院對地方金融組織的監(jiān)督管理和法律責任另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
　　
　　【楊楠解讀：這一條為兜底條款】
　　
　　第二章　地方金融組織的設立、變更和終止
　　
　　【楊楠解讀：整個條例共5章四十條，本章僅四條，是最少的一章，比總則、附則都少。設立、變更、終止各一條，名稱禁止獨立一條。】
　　
　　第十一條【設立審批、經營區(qū)域和高級管理人員任職條件】設立區(qū)域性股權市場應當經省級人民政府公示，并報國務院證券監(jiān)督管理機構備案。設立其他地方金融組織，應當經省級地方金融監(jiān)督管理部門批準并頒發(fā)經營許可證，地方金融組織應當持經營許可證辦理營業(yè)執(zhí)照。建立地方市場監(jiān)督管理部門和地方金融監(jiān)督管理部門之間的會商機制，加強對單位和個人注冊地方金融組織名稱和經營范圍等商事登記的管理。
　　
　　【楊楠解讀：本款為地方金融組織的設立審批。地方金融組織的審批分為兩類，區(qū)域性股權市場，這個設立的要求與《國務院辦公廳關于規(guī)范發(fā)展區(qū)域性股權市場的通知》中規(guī)定一致（其上位法基礎為《證券法》，此處不展開）；其余六類則統(tǒng)一明確只能由省級金融監(jiān)督管理部門審批設立。根據(jù)草案前面第四條的規(guī)定，這個審批權是不能下放的。這里有兩個點注意：一是這六類組織中哪些的各自原有規(guī)定與此不一致（此處限于篇幅不再一一對比），相應的審批層級被提高了；二是前述提到的不一致的時候，從法理上講要根據(jù)規(guī)范的位階、新法舊法、特別法與一般法等三個角度共同來判斷；而從政策上講，無疑應是適用本條例的。那么接下來的問題，可能就是相應的某些規(guī)范性文件需要進一步修訂。
　　
　　最后一句地方市場監(jiān)督管理部門和地方金融監(jiān)督管理部門之間的會商機制是對現(xiàn)在各地已經實際操作相當一段時間的兩部門之間的現(xiàn)狀予以了合法性確認，為現(xiàn)實操作提供了的規(guī)范性基礎，這也是依法治國的體現(xiàn)�！�
　　
　　地方金融組織應當堅持服務本地原則，在地方金融監(jiān)督管理部門批準的區(qū)域范圍內經營業(yè)務，原則上不得跨省級行政區(qū)域開展業(yè)務。地方金融組織跨省開展業(yè)務的規(guī)則由國務院或授權國務院金融監(jiān)督管理部門制定。
　　
　　【楊楠解讀：服務本地原則，為第一次被作為原則提出。至于后面的內容，則是草案爭議最大的內容。條例一出，舉世嘩然，皆因此條。
　　
　　簡明扼要的來說，七類金融組織中，已有五類在各自的監(jiān)管文件里對經營范圍做出了限制（是否合理，姑且不論，需要逐一針對具體行業(yè)分析考察），只有融資租賃和保理兩個行業(yè)沒有限制，且二者自誕生之日起一直在全國開展業(yè)務。其中融資租賃行業(yè)的現(xiàn)存業(yè)務中超過90%都是跨省級行政區(qū)域開展的�？梢哉f，“原則上不得跨省級行政區(qū)域開展業(yè)務”這一條如果制定就是專門針對融資租賃和保理的，否則根本沒有必要如此規(guī)定。那么，其合理性也主要從融資租賃和保理兩個行業(yè)出發(fā)來分析。
　　
首先，如前所述融資租賃和保理均非區(qū)域金融，二者從誕生之日起就是在全國開展業(yè)務。尤其融資租賃，自80年代榮毅仁副主席從國外引進之后，為改革開放、引進外資和實體經濟的發(fā)展做出了巨大的貢獻，對于助力實體經濟發(fā)展，尤其是對設備有需求的制造行業(yè)的發(fā)展，有著不可替代的作用。融資租賃行業(yè)經過四十年的發(fā)展，無論在專業(yè)領域的細分上，還是在與實體經濟的緊密度上，均非其他地方金融組織所處行業(yè)所能比擬的。
　　
　　其次，融資租賃交易并非單純的金融活動，而是融資租賃與融物相結合。一個融資租賃交易包含了融資部分的金融活動，以及融物部分的實體經濟活動，二者無法截然區(qū)分。融資租賃交易，尤其直接融資租賃交易，其內嵌于產業(yè)鏈中，很難截然區(qū)分其業(yè)務開展的區(qū)域是具體某個省份。由于我國統(tǒng)一市場，實體經濟跨省交易是普遍而正常的現(xiàn)象，無法將與實體經濟緊密連接的融資租賃交易簡單的按地域劃分。這點是融資租賃交易與金融借貸最大的區(qū)別。誠然，售后回租交易更類似于金融借貸，但也存在大量的售后回租交易是由于法律、監(jiān)管、稅務、進出口政策等方面原因，被迫從直接租賃變通為售后回租開展的。不能僅僅由于以售后回租形態(tài)為主的政信類融資租賃的規(guī)模大就以之看待整個融資租賃行業(yè)。簡單的將售后回租此類異化的交易結果作為融資租賃常見形態(tài)來思考的結果就是導致真正的開展直租類的融資租賃交易無法正常開展，從而導致行業(yè)生態(tài)的進一步異化。
　　
　　再次，融資租賃行業(yè)一直以來存在的問題之一是行業(yè)被割裂為金租（金融租賃公司）和商租（外資、內資融資租賃公司），雖然二者所開展的業(yè)務完全一樣，但卻采取不同的監(jiān)管。近年來監(jiān)管努力的方向便是統(tǒng)一二者的規(guī)則，而限制屬地經營的規(guī)定一旦落地，哪怕是可以設立分支機構予以變通，仍會在客觀上進一步割裂行業(yè)。與之前的監(jiān)管所做出的努力背道而馳。
　　
　　此外，融資租賃行業(yè)，源于實體，服務于實體，在服務中小企業(yè)方面有著巨大的優(yōu)勢。尤其在中央號召解決中小微企業(yè)融資難的當下，融資租賃不失為一個低成本、市場化的解決中小微企業(yè)融資問題的渠道。而融資租賃行業(yè)中秉持專業(yè)化方向的中小融資租賃公司，雖然規(guī)模不大，卻根植于實體經濟，專注于設備租賃、直接租賃。而禁止“跨省級行政區(qū)域開展業(yè)務”，影響最大的恰恰是這批中小融資租賃公司，毫不夸張地說，這類融資租賃公司將面臨滅頂之災。省域的市場不足以支撐專業(yè)化的經營方向，同時又面臨被限制在本區(qū)域開展業(yè)務的其他大型融資租賃公司的下沉競爭；跨省設立分支機構，一方面極大地抬升了經營成本，在被迫增加承租人融資成本的同時，也降低了此類融資租賃公司的競爭力。
　　
　　此外，禁止融資租賃“跨省級行政區(qū)域開展業(yè)務”人為割裂了我國統(tǒng)一市場，是與市場改革方向，與中央精神背道而馳的。禁止融資租賃“跨省級行政區(qū)域開展業(yè)務”勢必導致我國各區(qū)域金融資源配置失衡，各融資租賃公司設立較多的地方無序競爭，而融資租賃公司設置較少的地域供給陡然減少。由于融資租賃公司更多的設置在沿海地區(qū)，而業(yè)務遍布全國，客觀上實現(xiàn)了將沿海發(fā)達地區(qū)的資本助推內陸發(fā)展的政策目的。以某開展設備直接融資租賃業(yè)務的某融資租賃公司為例，其雖位于東南沿海省份，其租賃設備卻遍布安徽、陜西、廣西、重慶、內蒙、河南、云南等地。由于有些行業(yè)設備領域的專業(yè)性屬性較強，絕非某些專業(yè)化的融資租賃公司退出以后，馬上就可以有其他本地租賃公司或金租能夠搶占市場，那么這些領域的承租人勢必面臨融資難題。對融資租賃行業(yè)的影響會迅速溢出到這些實體行業(yè)中。
　　
　　禁止融資租賃“跨省級行政區(qū)域開展業(yè)務”還會對飛機、船舶、光伏、污水處理、風力發(fā)電、垃圾焚燒發(fā)電、高端制造、建筑工程、專用車輛等諸多領域的經濟活動造成巨大影響。在很多領域，融資租賃交易構成了該領域經濟活動中承租人生產經營的重要組成部分。即便設立過渡期和分支機構等變通手段，也很難完全消除負面影響。
　　
　　倘若造成因禁止融資租賃“跨省級行政區(qū)域開展業(yè)務”導致眾多融資租賃公司無法開展業(yè)務停業(yè)，甚至影響相關實體行業(yè)的承租人正常經營，那么建議實施這條規(guī)定的地方金融監(jiān)管部門是否需要對其他區(qū)域所發(fā)生的問題負責？
　　
　　有一種聲音是跨省禁止對行業(yè)是好事，有利于出清行業(yè)內的僵尸企業(yè)，從而促進行業(yè)健康發(fā)展。這種認識是完全錯誤的，完全沒有對行業(yè)有準確的認知。融資租賃行業(yè)存在的問題，都不是禁止“跨省級行政區(qū)域開展業(yè)務”所能解決的；恰恰相反的是，禁止“跨省級行政區(qū)域開展業(yè)務”會將行業(yè)能真正服務于實體經濟、真正秉持融資租賃本源的正能量的企業(yè)以毀滅性打擊，而存在的問題非但不會減少，反正進一步劣幣驅逐良幣。
　　
　　中央全國金融工作會議，要求金融回歸本源；監(jiān)管一直強調，融資租賃行業(yè)要“回歸租賃本源”。但是，禁止“跨省級行政區(qū)域開展業(yè)務”將會徹底斷絕融資租賃行業(yè)回歸租賃本源的可能。禁止融資租賃行業(yè)“跨省級行政區(qū)域開展業(yè)務”是對整個行業(yè)的重大打擊，是對過去近四十年融資租賃發(fā)展成績的否定。
　　
　　除了前述從我國經濟發(fā)展和金融活動的角度所涉及的內容，我國融資租賃行業(yè)中不乏真正外資投資開辦的融資租賃公司，而且均為商租，一紙政令，經營環(huán)境大變，是否對我國政策形象有所影響。在我國逐漸開放經濟各個領域的情況下，負面清單越來越少，一旦融資租賃領域對外放開，那么外資進入后，是比照金租全國經營，還是比照商租限定區(qū)域？如果比照商租限定區(qū)域，則與我國優(yōu)化營商環(huán)境不符，如果比照金租可以全國經營，則對國內資本明顯不公。
　　
　　除了前述這些合理性方面的原因，禁止融資租賃行業(yè)“跨省級行政區(qū)域開展業(yè)務”合法性也頗值得懷疑。限制區(qū)域經營的上位法基礎是什么？是否與《公司法》等法律相沖突？與銀行、保險公司等金融機構不同，七類地方金融組織沒有上位的組織法、沒有特別法，沒有法律給予國家機構以可以限制其區(qū)域經營的規(guī)范授權。而且與其他幾類已經在地方開展業(yè)務的金融組織不同，融資租賃、保理兩個行業(yè)本身一直是在全國開展業(yè)務。行政法規(guī)立法禁止“跨省級行政區(qū)域開展業(yè)務”是對所有融資租賃公司、保理公司現(xiàn)有的合法權利的剝奪。這一剝奪權利的行為，除了實體上合法性基礎以外，程序上是否經過了充分的、合理的調研和論證？剝奪所有融資租賃公司、保理公司的合法權利的正當性理由是什么？如果沒有充分的論證、沒有對法規(guī)實施后果的嚴謹分析、沒有對涉及利益的民商事主體進行充分的調研（而不是只針對一兩家大的公司簡單的坐一坐、談一談），這樣一條剝奪整個行業(yè)合法權利的規(guī)定就是粗暴的，是有違黨中央法治理念精神的。即便這一條被制定通過，也將因其不合理、不合法地踐踏民事主體合法權利的粗暴行為而被銘記在立法的歷史上，銘記在融資租賃行業(yè)發(fā)展的歷史之中�！�
　　
　　【建議：刪除禁止跨區(qū)域經營的內容。即將本條第二款修改為：“地方金融組織應當堅持服務本地原則�！薄�
　　
　　地方金融組織的董事、監(jiān)事、高級管理人員應當滿足國務院金融監(jiān)督管理部門規(guī)定的任職條件。
　　
　　第十二條【名稱禁止】 未經批準，任何單位和個人不得設立地方金融組織、從事或者變相從事本條例規(guī)定的地方金融業(yè)務，不得在名稱和經營范圍中使用“金融”“貸”“融資擔�！薄肮蓹嘟灰住薄暗洚敗薄叭谫Y租賃”“商業(yè)保理”“地方資產管理”“交易所”“交易中心”“理財”“財富管理”“股權眾籌”“資金互助”“信用互助”等字樣及其他類似顯示金融活動特征的字樣。
　　
　　【楊楠解讀：此條針對實務中的亂象，對應條例中前面寫的“行為監(jiān)管”之一。只要采取了相應的行為，便都被納入到監(jiān)管的范圍�！�
　　
　　第十三條【變更事項】 地方金融組織合并、分立或者減少注冊資本，變更業(yè)務經營區(qū)域范圍，變更持有5%以上股權的股東、實際控制人，應當經省級地方金融監(jiān)督管理部門批準。
　　
　　【楊楠解讀：此款中的變更事項均為審批，均為前文所明確的不得下放授權的事項。需要注意的有兩點：5%以上股權的比例是否限制過低；“變更業(yè)務經營區(qū)域范圍”是指對省內經營區(qū)域的變更？還是對跨省經營的變更？而且，對于某些行業(yè)而言，其并非地方金融業(yè)態(tài)，而本就是全國開展業(yè)務的行業(yè)，不應做現(xiàn)在業(yè)務經營范圍的限定�！�
　　
　　【建議：將5%股權比例提高至20%；刪除“變更業(yè)務經營區(qū)域范圍”】
　　
　　地方金融組織在省級行政區(qū)域內設立分支機構，變更名稱或者營業(yè)場所，增加注冊資本，變更董事、監(jiān)事、高級管理人員，應當自分支機構設立之日起或者相關事項變更之日起30日內向省級地方金融監(jiān)督管理部門備案。
　　
　　【楊楠解讀：此款中的變更事項，為備案。備案事項是否可以授權下級地方監(jiān)管負責？從體系解釋的角度，應該是可以的。但是，需要注意的是，是否會在某些地方出現(xiàn)將備案作為變相的審批的情況呢？建議事先考慮，加以避免。畢竟如果省級政府授權下級政府開展備案工作，全國存在數(shù)百個市級、數(shù)千個縣級金融監(jiān)管部門，以此次疫情中某些地方的表現(xiàn)來看，個別地方名為備案實為審批的行為，將會極大地損害全國金融統(tǒng)一市場的情況，而且很容易形成效仿并在個別區(qū)域內形成劣幣驅逐良幣現(xiàn)象�！�
　　
　　第十四條【終止業(yè)務】 地方金融組織解散的，應當依法成立清算組進行清算，清算過程應當接受地方金融監(jiān)督管理部門的監(jiān)督。
　　
　地方金融組織解散、被依法宣告破產或者超過6個月不再從事經批準的地方金融業(yè)務的，應當將經營許可證交回省級地方金融監(jiān)督管理部門注銷，由省級地方金融監(jiān)督管理部門予以公告。省級地方金融監(jiān)督管理部門應當同時將相關信息抄送同級市場監(jiān)督管理部門辦理注銷登記或者變更登記。
　　
　　【楊楠解讀：本條提到的幾項省級地方監(jiān)管的職權是否可以授權下放呢？第一款中的監(jiān)督，似乎可以；但第二款中的注銷許可證，既然設立的權限由省級，注銷的權限似乎也應當對應。但這個注銷是否予以審批？如果不屬于，從體系解釋角度便得不出不能授權下級地方監(jiān)管行使的結論。最后一句，抄送同級市場監(jiān)督管理部門辦理的話，是否意味著今后的地方金融組織都只能在省級市場監(jiān)督部門辦理登記？如果不是，這條的表述似乎應當更為明確一些，以免歧義。
　　
　　還有一個需要注意的問題是“超過6個月不再從事經批準的地方金融業(yè)務的”，這種情況需要注銷經營許可證并不合理。這個不再從事是不再開展新業(yè)務，還是存量業(yè)務也全部履行完畢之后六個月？是主業(yè)未開展六個月還是相關監(jiān)管規(guī)定中所可以從事的所有業(yè)務都停止六個月？表述上存在歧義是一方面，另一方面是其合理性。首先，我們理解監(jiān)管對于清理相關僵尸金融組織的目的，但是這種規(guī)定對于正常經營的金融組織卻并不合理，一定程度上涉嫌“干預地方金融組織自主經營和金融資源市場化配置”】
　　
　　【建議：1、明確注銷許可證是否屬于審批事項，能否由省級政府授權下級政府開展；2、第十四條第二款第一句修改為“地方金融組織解散、被依法宣告破產的，應當將經營許可證交回省級地方金融監(jiān)督管理部門注銷，由省級地方金融監(jiān)督管理部門予以公告�！被颉暗胤浇鹑诮M織解散、被依法宣告破產或者自批準設立之日起超過6個月未開展經批準的地方金融業(yè)務的，應當將經營許可證交回省級地方金融監(jiān)督管理部門注銷，由省級地方金融監(jiān)督管理部門予以公告�！�3、明確地方金融組織是否只能由省級市場監(jiān)督管理部門辦理登記。】
　　
　　第三章　監(jiān)督管理和風險防范與處置
　　
　　【楊楠解讀：本條例共40條，其中除了總則、附則外，22條中，有18條均為完善地方金融監(jiān)督管理部門監(jiān)管手段，本章的10條即為地方金融監(jiān)督管理部門的監(jiān)管措施（風險防范處置措施）】
　　
　　第十五條【監(jiān)督管理職責】 地方金融監(jiān)督管理部門應當建立健全監(jiān)督管理制度，加強對地方金融組織的非現(xiàn)場監(jiān)督管理和現(xiàn)場檢查。
　　
　　【楊楠解讀：這一條是第三章的概括表述，起到了第三章的“總則”的作用。本條的重點是明確了監(jiān)管的兩種手段或者說形式“非現(xiàn)場監(jiān)督管理和現(xiàn)場檢查”，這也是銀行、保險、證券等金融行業(yè)多年來已經運用純熟的監(jiān)管手段�！�
　　
　　第十六條【監(jiān)督管理措施】 地方金融監(jiān)督管理部門依法履行監(jiān)督管理職責，可以采取下列措施：
　　
　　（一）對地方金融組織進行現(xiàn)場檢查；
　　
　　（二）進入涉嫌違法違規(guī)行為發(fā)生場所調查取證；
　　
　�。ㄈ┱{取、查閱、復制地方金融組織與檢查、調查事項有關的文件、資料、電子數(shù)據(jù)等，對可能被轉移、隱匿或者毀損的文件、資料、電子設備予以封存；
　　
　　（四）詢問當事人和與被調查事件有關的單位和個人，要求其對與被調查事件有關的事項作出說明；
　　
　�。ㄎ澹┙浭〖壍胤浇鹑诒O(jiān)督管理部門主要負責人批準，查詢與被調查事件有關的單位賬戶信息和交易信息；
　　
　　（六）依法可以采取的其他措施。
　　
　　【楊楠解讀：本條為現(xiàn)場檢查。盡管只有第一項提到了現(xiàn)場檢查，但其他（二）至（五）均為圍繞或配套現(xiàn)場檢查的措施，當然這些措施也可以獨立實施】
　　
　　現(xiàn)場檢查、調查人員不得少于2人，進行現(xiàn)場檢查、調查取證時應當出示檢查通知書、調查通知書和行政執(zhí)法證件。
　　
　　【楊楠解讀：本款為對監(jiān)管實施現(xiàn)場檢查的程序要求，因為現(xiàn)場檢查勢必涉及行政相對人的權利，因此自當設立相應的可供監(jiān)督的程序，以免權力之濫用。如監(jiān)管實施以上各項行為時，未符合本款規(guī)定，相對人自可依法拒絕配合；亦可在事后提出復議或訴訟來尋求救濟。】
　　
　　第十七條【監(jiān)督管理談話】 地方金融監(jiān)督管理部門根據(jù)履行職責的需要，可以與地方金融組織的董事、監(jiān)事、高級管理人員、控股股東、實際控制人等進行監(jiān)督管理談話，要求其就地方金融組織業(yè)務活動和風險管理等事項作出說明。
　　
　　【楊楠解讀：監(jiān)管談話，在銀行、保險、證券行業(yè)已經運用純熟，尤其證券、保險的機構負責人應該一點也不陌生�！�
　　
　　第十八條【非現(xiàn)場監(jiān)管】 地方金融監(jiān)督管理部門應當按照國務院金融監(jiān)督管理部門制定的地方金融組織非現(xiàn)場監(jiān)督管理制度，收集地方金融組織的報表數(shù)據(jù)、經營管理情況等信息，對地方金融組織的風險狀況作出分析和評估，采取相應措施，并向本級人民政府和國務院金融管理部門報送相關數(shù)據(jù)信息。
　　
　　【楊楠解讀：根據(jù)一行兩會對金融行業(yè)的監(jiān)管經驗來看。非現(xiàn)場監(jiān)管有兩個特點，第一是主要以報送信息為主，第二是定期、長期持續(xù)地開展。這個的具體實施細節(jié)，有待于根據(jù)其他規(guī)范性文件以及后續(xù)可能的細則予以確定�！�
　　
　　第十九條【地方金融組織統(tǒng)計制度】 中國人民銀行會同國務院金融監(jiān)督管理部門制定地方金融組織統(tǒng)計制度，中國人民銀行及其分支機構會同地方金融監(jiān)督管理部門開展地方金融組織統(tǒng)計工作，并將統(tǒng)計數(shù)據(jù)與國務院金融監(jiān)督管理部門共享。
　　
　　【楊楠解讀：本章前面幾條的主語都是“地方金融監(jiān)督管理部門”，本條的主語是中國人民銀行，統(tǒng)計金融數(shù)據(jù)是中國人民銀行的重要工作內容之一，因為金融數(shù)據(jù)是央行開展其宏觀管理職責的關鍵信息。在此也要特地提醒，各地方金融組織報送數(shù)據(jù)時（含非現(xiàn)場監(jiān)管的定期報送），切不可隨意，更不能偽造或虛構，否則會導致數(shù)據(jù)失真。同時，也意味著承擔相應的嚴厲處罰后果�！�
　　
第二十條【信用記錄】 地方金融監(jiān)督管理部門應當將地方金融組織及其從業(yè)人員的相關違法失信信息記入信用記錄，并納入全國信用信息共享平臺。
　　
　　【楊楠解讀：有此條，地方監(jiān)管才有失信登記的權限。但是值得思考的是：失信登記的授權位階應當為何？是否是一個處罰手段或措施？失信是客觀記錄，還是一種懲戒？如果是懲戒，則應當設置對應的救濟渠道。不過這個問題，顯然不止是這個條例所涉及的，而是更大的一個問題。故不展開�！�
　　
　　第二十一條【行業(yè)自律】 地方金融組織可以建立行業(yè)自律組織，完善行業(yè)自律管理約束機制，自主實施行業(yè)管理，自覺規(guī)范經營活動。
　　
　　地方金融監(jiān)督管理部門對本級行政區(qū)域內行業(yè)自律組織的活動進行指導和監(jiān)督。
　　
　　【楊楠解讀：首先的問題是，本級行政區(qū)域內，怎么理解？是以成員來定？還是以組織注冊屬地來定？如果一個自律組織的成員跨區(qū)域，那么歸誰指導？
　　
其次，目前，行業(yè)的規(guī)則制定部門為國務院金融監(jiān)督管理部門，行為監(jiān)管部門是地方金融監(jiān)督管理部門，僅由地方金融監(jiān)督管理部門對本級行政區(qū)域內行業(yè)自律組織的活動進行指導和監(jiān)督，存在以下問題：a）不利于行業(yè)自律組織與國務院金融監(jiān)督管理部門的溝通和交流，不利于行業(yè)自律組織發(fā)揮自身優(yōu)勢；b)在國務院金融監(jiān)督管理部門制定行業(yè)政策、制定規(guī)范性文件前期，行業(yè)自律組織難以及時向地方金融監(jiān)督管理部門提供決策參考意見、數(shù)據(jù)，在行業(yè)出現(xiàn)問題以后再反饋情況也存在信息損耗和滯后性；c）難以將所在行業(yè)存在的共性問題和需求及時與規(guī)則制定部門進行溝通�！�
　　
　　【建議：第二款增加“國務院金融監(jiān)督管理部門”，即修改為“國務院金融監(jiān)督管理部門派出機構和地方金融監(jiān)督管理部門共同對本級行政區(qū)域內行業(yè)自律組織的活動進行指導和監(jiān)督”】
　　
　　第二十二條【風險預警】 地方金融監(jiān)督管理部門建立地方金融風險信息收集、監(jiān)測預警機制，定期對地方金融風險狀況進行評估，并采取相應的監(jiān)督管理措施。
　　
　　【楊楠解讀：這個提法和要求是很好的，就看怎么做了。值得關注。和地方金融組織關系不大，但值得地方監(jiān)管關注和探索。從全面風險管理框架的角度講，風險預警涵蓋了風險事件識別、風險評估、風險反應三個環(huán)節(jié)，是開展控制活動以實現(xiàn)全面風險管理目的重要環(huán)節(jié)之一。本人曾經在金融機構開展過風險預警體系的搭建，是個頗考驗實操的活兒�！�
　　
　　第二十三條【風險報告】 地方金融監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)地方發(fā)生或者可能發(fā)生影響區(qū)域金融穩(wěn)定的重大金融風險事件的，應當立即逐級上報至省級人民政府。省級人民政府應當及時通報金融委辦公室地方協(xié)調機制。
　　
　　【楊楠解讀：是對省級人民政府“守土有責”的職責要求，同時也是契合現(xiàn)代金融活動中全面風險管理框架的方法論。在全面風險管理框架中，“信息與溝通”雖然是各要素之一，卻是貫穿其他要素以實現(xiàn)全面風險管理目的的保障。信息與溝通這一要素的一個具體體現(xiàn)就是有效的報告機制。針對重大金融風險事件的報告制度的建立，是有效預防和管理重大金融風險的必要手段。】
　　
　　第二十四條【風險處置措施】 地方金融監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)地方金融組織可能形成重大風險的，經省級地方金融監(jiān)督管理部門主要負責人批準，可區(qū)別情形采取下列措施。必要時，國務院金融管理部門派出機構可以給予協(xié)助：
　　
　�。ㄒ唬┴熈畹胤浇鹑诮M織暫停部分業(yè)務、停止開辦新業(yè)務、停止增設分支機構；
　　
　　（二）限制分配紅利和其他收入；
　　
　�。ㄈ┫拗瀑Y產轉讓；
　　
　�。ㄋ模┫拗瀑Y金運用的規(guī)模和方式；
　　
　�。ㄎ澹┴熈畹胤浇鹑诮M織調整董事、監(jiān)事、高級管理人員或者限制其權利；
　　
　�。┴熈畹胤浇鹑诮M織的控股股東轉讓股權或者限制有關股東的權利；
　　
　�。ㄆ撸┓�、行政法規(guī)、國務院以及國務院金融管理部門規(guī)定的其他措施。
　　
　　地方金融組織應當及時采取措施，消除重大風險隱患，并向地方金融監(jiān)督管理部門報告有關情況。省級地方金融監(jiān)督管理部門驗收，確認重大風險隱患已經消除的，應當自驗收完畢之日起3個工作日內解除前款規(guī)定的措施。
　　
　　【楊楠解讀：本條分兩款，第一款是對地方監(jiān)管的要求和授權，第二款是對地方金融組織的要求。先從第二款說起，重大風險隱患如何定義，或如何判斷？隱患和事件的區(qū)別又是什么？
　　
　　第一款里涉及的問題比較多。首先也是重大風險的定義。這個“重大風險”的提法，并非“重大金融風險”，那么除了金融風險外，還有什么風險？還是說不論什么風險，省級地方金融監(jiān)督管理部門都有權采取如上措施？其次，本條所采取的措施都十分嚴厲，對合法民商事主體的權益予以了剝奪（盡管是暫時的），如此嚴厲的措施，是否都具備相應的合法性基礎，對審批人的層級要求是否應該進一步提高，對審批程序的規(guī)定能否進一步完善；最后，本條所規(guī)定的這些措施的性質是什么？行政相對人、利益相關人有無合法的救濟渠道？
　　
　　對照《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十七條完整表述如下：
　　
　　銀行業(yè)金融機構違反審慎經營規(guī)則的，國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構或者其省一級派出機構應當責令限期改正；逾期未改正的，或者其行為嚴重危及該銀行業(yè)金融機構的穩(wěn)健運行、損害存款人和其他客戶合法權益的，經國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構或者其省一級派出機構負責人批準，可以區(qū)別情形，采取下列措施：
　　
　　（一）責令暫停部分業(yè)務、停止批準開辦新業(yè)務；
　　
　�。ǘ┫拗品峙浼t利和其他收入；
　　
　�。ㄈ┫拗瀑Y產轉讓；
　　
　　（四）責令控股股東轉讓股權或者限制有關股東的權利；
　　
　�。ㄎ澹┴熈钫{整董事、高級管理人員或者限制其權利；
　　
　�。┩Ｖ古鷾试鲈O分支機構。
　　
　　銀行業(yè)金融機構整改后，應當向國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構或者其省一級派出機構提交報告。國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構或者其省一級派出機構經驗收，符合有關審慎經營規(guī)則的，應當自驗收完畢之日起三日內解除對其采取的前款規(guī)定的有關措施。
　　
　　與《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十七條對比來看，草案這一條與其的不同之處在于：
　　
　　1、措施內容中，多了第（四）項“限制資金運用的規(guī)模和方式；”，少了《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十七條第（六）項“停止批準增設分支機構�！�，但是《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十七條沒有設置兜底條款。而本條設置了兜底條款“法律、行政法規(guī)、國務院以及國務院金融管理部門規(guī)定的其他措施。”
　　
　　2、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十七條采取相關措施的條件是“銀行業(yè)金融機構違反審慎經營規(guī)則的，國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構或者其省一級派出機構應當責令限期改正；逾期未改正的，或者其行為嚴重危及該銀行業(yè)金融機構的穩(wěn)健運行、損害存款人和其他客戶合法權益的，經國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構或者其省一級派出機構負責人批準，可以區(qū)別情形，采取下列措施”；而本條僅為“地方金融監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)地方金融組織可能形成重大風險的，經省級地方金融監(jiān)督管理部門主要負責人批準，可區(qū)別情形采取下列措施”；
　　
　　作為行政法規(guī)的本條例，實施措施的條件比作為法律的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》要寬松�！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》尚且明確應當先“責令限期改正”，“逾期未改正”或其他嚴重情況，才可以采取措施。本條例則直接采取措施，絲毫不給被采取措施的對象任何可乘之機。
　　
　　對于第（七）項兜底條款，之所以《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十七條未設置兜底條款，就是擔心如此嚴厲的措施可能侵犯民商事主體的合法權益，因此嚴格限制為明確的六種措施。而本條例所針對的地方金融組織，從金融體系中的重要性無法與銀行業(yè)相提并論，從必要性角度看，可能存在的風險也遠不是第37條所能等而同之的。然而，作為行政法規(guī)的本條例，僅從方便操作出發(fā)，便給地方政府授予更為寬泛的可能，明顯與更高層級的法律不符，也與全國人民大會的立法目的不符。
　　
　　對于本條的各項措施逐項來看：第（一）項，合理合法；第（二）、（三）、（四）的內容值得探討；第（五）項似乎已經存在合法性爭議了；關鍵是第（六）項，這個明顯不妥。首先，不合法，且不說地方金融監(jiān)督管理部門，就是省級人民政府在有此行政法規(guī)規(guī)定的情況下，作出的責令某個自然人或法人轉讓的行為，也明顯與法律沖突；其次，當責令的行為作出后，相關股東不轉讓的法律后果是什么呢？能否依照本條例29條處罰股東？如果可以，設立這一處罰的依據(jù)為何呢？法理基礎在哪里？如果是處罰公司？公司無權也無法影響股東，明顯過罰不當。
　　
　　經對我國生效法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件檢索可知，“責令……股東轉讓股權或者限制有關股東的權利”措施的表述僅出現(xiàn)在一部法律中，即《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，其他行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件中，雖然有出現(xiàn)，都均為銀行業(yè)及相關行業(yè)。而這些法律之外的法規(guī)，無不以《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》為上位法基礎，根據(jù)該法第二條，尤其第二款“對在中華人民共和國境內設立的金融資產管理公司、信托投資公司、財務公司、金融租賃公司以及經國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構批準設立的其他金融機構的監(jiān)督管理，適用本法對銀行業(yè)金融機構監(jiān)督管理的規(guī)定�！钡靡詫⒃摋l適用于相關金融機構。但是地方金融組織明顯不在其列。即便作為金融機構的保險公司，尤其上位法《保險法》未做相應明確規(guī)定，也無任何規(guī)范性文件出現(xiàn)類似表述。由此可知，第（六）項內容明顯侵犯了民事主體的合法權利、突破了現(xiàn)有的公司制度，按照《立法法》第八條的規(guī)定，本條例無權作此規(guī)定，即便作出了也是違法的、是無效的。
　　
　　同理，本條第（二）、（三）、（四）、（五）項的合法性也均值得進一步探討�！�
　　
　　【建議：1、建議修改“重大風險”為“重大金融風險”；本條例為金融監(jiān)管管理，目的為金融風險，其他風險不宜納入本條例管理或針對的對象，同時限制對“重大風險”的解釋，也可以避免本條極其嚴厲的措施被地方政府運用于針對其他事項，從而導致立法漏洞發(fā)生。2、同時，為避免對“重大金融風險”的理解不同，導致地方政府適用本條實施極為嚴厲的措施以限制民商主體合法權益的情況存在不確定性，建議在本條例中明確何為“重大金融風險”；3、建議在采取措施前，增加“責令地方金融組織限期整改”的前置條件，逾期未整改再采取措施；4、刪除第（六）項；5、刪除第（七）項；6、調整第（二）、（三）、（四）、（五）項表述，前面均增加“依法”二字；7、完善審批流程，在最終審批人之前增加提出流程；8、提高最終審批人的層級至地方金融監(jiān)督管理部門上一級領導。
　　
　　即建議本條最終修改為：
　　
　　地方金融監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)地方金融組織可能形成重大金融風險的，應當責令限期整改；逾期未整改的，或者整改后仍存在重大金融風險隱患的，經報省級地方金融監(jiān)督管理部門主要負責人、省級地方金融監(jiān)督管理部門主管領導逐級批準，可區(qū)別情形采取下列措施。必要時，國務院金融管理部門派出機構可以給予協(xié)助：
　　
　　（一）責令地方金融組織暫停部分業(yè)務、停止開辦新業(yè)務、停止增設分支機構；
　　
　�。ǘ┮婪ㄏ拗品峙浼t利和其他收入；
　　
　�。ㄈ┮婪ㄏ拗瀑Y產轉讓；
　　
　�。ㄋ模┮婪ㄏ拗瀑Y金運用的規(guī)模和方式；
　　
　�。ㄎ澹┮婪ㄘ熈畹胤浇鹑诮M織調整董事、監(jiān)事、高級管理人員或者限制其權利。
　　
　　地方金融組織應當及時采取措施，消除重大金融風險隱患，并向地方金融監(jiān)督管理部門報告有關情況。省級地方金融監(jiān)督管理部門驗收，確認重大金融風險隱患已經消除的，應當自驗收完畢之日起3個工作日內解除前款規(guī)定的措施。
　　
　　本條所稱“重大金融風險”系指……】
　　
　　第四章　法律責任
　　
　　【楊楠解讀：沒有處罰，就沒有監(jiān)管；處罰權是監(jiān)管的必備手段。以融資租賃行業(yè)為例，可以說商租從來沒有真正意義上的合規(guī)風險，但本條例的出臺將會完全不同。合規(guī)風險，將從法律風險中獨立出來，成為各地方金融組織的一個獨立的風險事項。每一家公司都應當充分引起重視。
　　
　　這一章還有一個問題，本章處罰條款的設置大都比照《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，但是地方金融組織和銀行業(yè)有顯著的不同在于：銀行業(yè)是吸收公眾存款的，是具有公共性的；而且銀行業(yè)是國家金融體系的核心。而無論哪個地方金融組織所在行業(yè)都遠沒有銀行業(yè)重要，甚至加在一起都遠遠不如；況且，幾乎大部分地方金融組織都不存在吸收公眾資金的情況，因此，本條例所擬定的處罰標準與《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》相比，應當略輕，以便符合過罰相當?shù)脑瓌t�！�
　　
　　第二十五條【對非法金融活動的處罰】 違反本條例規(guī)定，未經批準擅自設立地方金融組織，或者從事、變相從事相關地方金融業(yè)務的，由地方金融監(jiān)督管理部門予以取締或者責令停止經營，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上10倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足50萬元的，處50萬元以上500萬元以下的罰款；構成非法集資的，按照防范和處置非法集資相關法律、行政法規(guī)規(guī)定處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
　　
　　未經批準擅自設立多個地方金融組織，或者多次從事、變相從事相關地方金融業(yè)務的，按照過罰相當?shù)脑瓌t，地方金融監(jiān)督管理部門可以對違法行為逐次進行處罰。
　　
　　違反本條例規(guī)定，未經批準在名稱和經營范圍中使用“金融”“貸”“融資擔�！薄肮蓹嘟灰住薄暗洚敗薄叭谫Y租賃”“商業(yè)保理”“地方資產管理”“交易所”“交易中心”“理財”“財富管理”“股權眾籌”“資金互助”“信用互助”等字樣及其他類似顯示金融活動特征的字樣的，由地方金融監(jiān)督管理部門責令限期改正；逾期不改正的，處5萬元以上10萬元以下的罰款，有違法所得的，沒收違法所得。
　　
　　【楊楠解讀：注意兩個問題：首先，第一個問題是，在本條導讀的標題“【對非法金融活動的處罰】”中，將本條所涉及的處罰事項稱之為“非法金融活動”，那么此處關于“非法金融活動”的提法和草案第37條中關于“非法金融活動”的提法是不是同一個意思？第二個問題，“處違法所得1倍以上10倍以下的罰款”10倍差距的自由裁量權是否過高、處罰是否過重，與其他法律、行政法規(guī)等設置的處罰相比，如此重的處罰是否相適應？如此高的處罰的合理性依據(jù)何在？同理，上限500萬罰款的處罰金額是否過重？】
　　
　　【建議：本條中相關表述修改為“并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款”；“沒有違法所得或者違法所得不足50萬元的，處50萬元以上150萬元以下的罰款；”】
　　
　　第二十六條【未經審批、備案的處罰】 地方金融組織未經批準進行合并、分立或者減少注冊資本，或者未經批準變更業(yè)務經營區(qū)域范圍，變更持有5%以上股權的股東、實際控制人的，由地方金融監(jiān)督管理部門責令限期改正，處10萬元以上50萬元以下的罰款，有違法所得的，沒收違法所得；逾期不改正或者情節(jié)嚴重的，責令停業(yè)整頓或者吊銷經營許可證。
　　
　　地方金融組織變更相關事項，未按照本條例規(guī)定辦理備案或者變更后的事項不符合相關行政許可條件的，由地方金融監(jiān)督管理部門責令限期改正；逾期不改正的，處5萬元以上20萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，責令停業(yè)整頓。
　　
　　【建議：5%修改為20%；刪除“未經批準變更業(yè)務經營區(qū)域范圍”，理由同第十一條�！�
　　
　　第二十七條【違規(guī)跨省開展業(yè)務的處罰】 地方金融組織未經批準跨省級行政區(qū)域開展業(yè)務的，由住所地地方金融監(jiān)督管理部門責令限期改正，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上10倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足50萬元的，處50萬元以上500萬元以下的罰款；逾期不改正或者情節(jié)嚴重的，由住所地地方金融監(jiān)督管理部門責令停業(yè)整頓或者吊銷經營許可證。
　　
　　【建議：刪除此條，理由同第十一條。而且處罰金額過大，幅度過高，自由裁量權過大，遠超《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中規(guī)定的處罰幅度和金額�！�
　　
　　第二十八條【未報告重大風險事件的處罰】 地方金融組織未按照要求報告可能影響自身經營發(fā)展、區(qū)域金融穩(wěn)定的重大風險事件的，由地方金融監(jiān)督管理部門責令限期改正，處5萬元以上20萬元以下的罰款；逾期不改正或者情節(jié)嚴重的，責令停業(yè)整頓或者吊銷經營許可證。
　　
　　【楊楠解讀：影響區(qū)域金融穩(wěn)定的，可以稱為重大風險事件；僅影響自身經營發(fā)展的，不宜稱之為重大風險事件。況且，只要沒有外部影響，無論地方金融組織怎樣經營、是否虧損，都應由其自身承擔后果。只要沒有影響到區(qū)域金融穩(wěn)定，就不宜作出限制，更不應進行處罰�！�
　　
　　【建議：刪除“自身經營發(fā)展”，即本條修改為“地方金融組織未按照要求報告可能影響區(qū)域金融穩(wěn)定的重大風險事件的，由地方金融監(jiān)督管理部門責令限期改正，處5萬元以上20萬元以下的罰款；逾期不改正或者情節(jié)嚴重的，責令停業(yè)整頓或者吊銷經營許可證�！薄�
　　
　　第二十九條【不配合監(jiān)督管理的處罰】 地方金融組織拒絕、阻礙地方金融監(jiān)督管理部門依法實施非現(xiàn)場監(jiān)督管理、現(xiàn)場檢查和監(jiān)督管理談話，或者拒絕執(zhí)行本條例第二十四條規(guī)定的措施的，由地方金融監(jiān)督管理部門責令限期改正，處20萬元以上50萬元以下的罰款；逾期不改正或者情節(jié)嚴重的，責令停業(yè)整頓或者吊銷經營許可證；構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
　　
　　第三十條【未開展統(tǒng)計工作的處罰】 地方金融組織未按照要求開展統(tǒng)計工作的，由中國人民銀行或其分支機構會同地方金融監(jiān)督管理部門責令限期改正，處5萬元以上20萬元以下的罰款。
　　
　　第三十一條【對董事、監(jiān)事、高級管理人員的處罰】 依照本條例規(guī)定對地方金融組織處以罰款的，根據(jù)具體情形，可以同時對負有直接責任的董事、監(jiān)事、高級管理人員和其他人員給予警告，并處5萬元以上50萬元以下的罰款。
　　
　　地方金融組織違反本條例規(guī)定，情節(jié)嚴重的，地方金融監(jiān)督管理部門對負有直接責任的董事、監(jiān)事、高級管理人員，可以禁止其在一定期限內擔任或者終身禁止其擔任地方金融組織的董事、監(jiān)事、高級管理人員。
　　
　　【楊楠解讀：此條要提起所有從業(yè)人員重視了，金融監(jiān)管的處罰是雙罰，不僅罰公司，而且罰個人。所以，一方面，對公司要合規(guī)經營；另一方面，對從業(yè)人員而言，也要學會保護好自己，如果要說的更具體一點，該拒絕的要求要拒絕，該留痕的要留痕。另外，地方金融組織從業(yè)人員違規(guī)的社會危害性遠遠低于銀行業(yè)從業(yè)人員，不應采取與銀行業(yè)相同的處罰標準，建議相應減輕對個人處罰的上限和下限�！�
　　
　　【建議：修改為“并處1萬元以上10萬元以下的罰款”】
　　
　　第五章　附  則
　　
　　第三十二條【對地方各類交易場所的監(jiān)督管理】 地方各類交易場所由省級人民政府批準設立，并由省級人民政府或其授權的部門負責日常監(jiān)管。地方各類交易場所不得開展連續(xù)集中競價交易、非法證券期貨活動以及法律、行政法規(guī)、國務院決定禁止開展的活動。從事實物商品、勞務、房屋等交易的場所和經國務院或者國務院金融管理部門批準從事金融產品交易的場所不屬于本條例所稱地方各類交易場所。
　　
　　第三十三條【對開展信用互助的農民專業(yè)合作社的監(jiān)督管理】開展信用互助的農民專業(yè)合作社和其他實質開展農村信用互助業(yè)務的各類組織納入地方金融監(jiān)督管理部門統(tǒng)一監(jiān)管。農村信用互助業(yè)務應嚴格限于社員內部，不得用于合作社自身生產經營和對外投資、放貸，農村信用互助組織不得以任何形式吸儲或變相吸儲，不得以任何形式承諾支付固定回報。
　　
　　第三十四條【對投資公司的監(jiān)督管理】 地方金融監(jiān)督管理部門強化對投資公司的監(jiān)管，投資公司不得違反國家金融管理規(guī)定，以許諾還本付息或給予其他投資回報等方式向不特定對象募集資金，不得公開傳播募集資金信息，不得以任何形式從事須經批準的金融業(yè)務。地方市場監(jiān)督管理部門會同地方金融監(jiān)督管理部門嚴格對新設投資公司的商事登記管理。
　　
　　對開展私募基金、各類金融產品代銷、金融投資咨詢等金融業(yè)務的投資公司，應按照國務院金融監(jiān)督管理部門規(guī)定取得業(yè)務牌照或完成登記備案。無法取得業(yè)務牌照或完成登記備案的，地方金融監(jiān)督管理部門應限期清理規(guī)范。
　　
　　第三十五條【對社會眾籌機構的監(jiān)督管理】 面向不特定對象公開開展股權融資等業(yè)務并承諾回報的社會眾籌機構，地方金融監(jiān)督管理部門負責清理，限期退出。僅組織資金捐贈，不以任何方式獲取回報的，不屬于本條例所稱社會眾籌機構。
　　
　　第三十六條【四類機構的風險處置】 地方各類交易場所、開展信用互助的農民專業(yè)合作社、投資公司、社會眾籌機構四類機構的風險防范、處置和處罰，參照本條例的有關規(guī)定執(zhí)行。
　　
　　【楊楠解讀：附件前五條是對四類機構的逐一概括規(guī)定，以及全部參照適用本條例的規(guī)定�！�
　　
　　第三十七條【非法金融活動的性質認定及處置】 國務院金融管理部門和地方金融監(jiān)督管理部門應當加強對非法金融活動的監(jiān)測、認定和處置。
　　
對于非法金融活動的性質認定和處置，法律、行政法規(guī)和國務院有規(guī)定的，從其規(guī)定；對區(qū)域性非法金融活動定性不明、存在爭議的，由地方金融監(jiān)督管理部門提交當?shù)貒鴦赵航鹑诠芾聿块T派出機構進行認定，必要時可提交金融委辦公室地方協(xié)調機制統(tǒng)籌協(xié)調；屬于全國性重大非法金融活動并且對其性質認定存在重大爭議的，由金融委辦公室提出認定意見，按程序報批后，確定相應的國務院金融管理部門或者地方人民政府負責處置。
　　
　　【楊楠解讀：這一條涉及兩個問題。第一個是，非法金融活動將怎樣認定，這個是需要進一步予以關注的；第二個是，在歸中國人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會監(jiān)管的金融機構和地方金融監(jiān)督管理部門監(jiān)管的金融組織（即“7+4”類機構）之外，是否還存在合法金融活動的空間，還是說只要不是這些金融機構、金融組織開展的所有涉及金融的活動都是非法金融活動。這個問題，不僅僅涉及本條例，而是一個更為值得關注的問題�！�
　　
　　第三十八條【過渡期】 本條例施行前設立的地方金融組織，不符合本條例規(guī)定的，應當在地方金融監(jiān)督管理部門規(guī)定的期限內達到規(guī)定條件；已跨省級行政區(qū)域開展業(yè)務的，由國務院金融監(jiān)督管理部門明確過渡期安排，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡；逾期仍不符合本條例規(guī)定的，不得開展本條例規(guī)定的相關地方金融業(yè)務。
　　
　　【建議：刪除“已跨省級行政區(qū)域開展業(yè)務的，由國務院金融監(jiān)督管理部門明確過渡期安排，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡”。理由同前�！�
　　
　　第三十九條【監(jiān)督管理地方性規(guī)定】 省、自治區(qū)、直轄市可以根據(jù)本條例制定監(jiān)督管理地方金融組織的具體規(guī)定，報金融委辦公室備案。
　　
　　【楊楠解讀：兩個問題：一是，各地已經制定完成的，是否需要修訂以保持一致？二是，備案的法律依據(jù)為《立法法》第九十八條第二款】
　　
　　第四十條【實施日期】 本條例自    年  月  日起施行。
　　
　　著作權聲明：本文件為北京金誠同達（杭州）律師事務所高級顧問、融資租賃法律專家楊楠在中國人民銀行官方網(wǎng)站下載的《地方金融監(jiān)督管理條例（草案征求意見稿）》（以下簡稱“條例”或“草案”）文本基礎上所進行的解讀。除草案內容外，其余部分著作權歸作者所有。在注明作者、出處且不變更文本內容的前提下，均可全文轉載。
　　
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