導讀：35號文、47號文由國務院發(fā)布，從名稱上看推測14號文由財政部發(fā)布（國務院轉(zhuǎn)發(fā)），其來源于2月23日的國常會，本質(zhì)是一攬子化債方案“的補丁，核心內(nèi)容是允許剩余19個省份的部分地區(qū)適用35號文，即享受中央在政府債券方面的傾斜支持（特殊再融資債、轉(zhuǎn)移支付等）和金融讓利化債的支持（適用融資平臺債務）。不過，地方政府在選擇是否申報以及申報哪些地區(qū)時可能需要做好權衡，而地方政府在化債過程中的經(jīng)濟發(fā)展自主權顯然是被削弱了，這是中央和金融部門給予支持的大前提。

　　本文聚焦14號文。

　　一、14號文的來源：2月23日的國常會，至今不過10天左右的時間

　　（一）2024年2月23日，國務院常務會議提出“地方債務風險得到整體緩解”，并部署進一步做好防范化解地方債務風險工作。一周之后，國務院便下發(fā)了《關于進一步統(tǒng)籌做好地方債務風險防范化解工作的通知》（國辦函（2024）14號，下稱14號文）。也就是說，14號文發(fā)布至今不過10天左右的時間，還比較新鮮。

　�。ǘ┊斎唬瑑H從標題來看，14號文是在2月23日的國務院常務會議上通過的，其主題是進一步做好防范化解地方債務風險，關鍵詞是“進一步”。雖然拿不到14號文的原文，但從當時國常會的新聞通稿中，大致也能看出一些端倪。

　　2024年2月23日的國常會新聞稿為“按照黨中央部署要求，經(jīng)過各方面協(xié)同努力，地方債務風險得到整體緩解，為做好下一階段工作打下了堅實基礎。要堅持改革創(chuàng)新，強化配套政策支持，持之以恒攻堅推進，進一步推動一攬子化債方案落地見效。要強化源頭治理，遠近結(jié)合、堵疏并舉、標本兼治，加快建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應的政府債務管理機制，在高質(zhì)量發(fā)展中逐步化解地方債務風險。”

　　二、14號文的本質(zhì)：一攬子化債方案的補丁

　　（一）從國常會的新聞稿來看，14號文的本質(zhì)是一攬子化債方案的補丁：

　　1、“進一步”意味著一攬子化債方案在適用區(qū)域、適用范圍上均有明顯擴容；

　　2、“地方債務風險得到整體緩解”表明目前地方債務的尾部風險已經(jīng)得到緩解；

　　3、“強化源頭治理，遠近結(jié)合、堵疏并舉、標本兼治”說明地方政府債務不會全部被堵死，不會以影響地方發(fā)展為代價，更加注重持續(xù)性；

　　4、“在高質(zhì)量發(fā)展中逐步化解地方債務風險”說明地方債務化解將是一個中長期過程，會給地方時間，允許債務逐步消化。

　　也即，短期內(nèi)尾部風險已經(jīng)緩解的情況下，政策層面需要考慮從根上解決地方政府債務問題，而非過去的縫縫補補，意味著地方政府債務將迎來系統(tǒng)性重組。

　�。ǘ�2023年7月24日的中央政治局會議首次提出“要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案”。隨后，35號文、47號文以及14號文相繼出臺，便是落實“一攬子化債方案”的具體體現(xiàn)。具體看，

　　1、2023年9月，國務院辦公廳發(fā)布《關于金融支持融資平臺債務風險化解的指導意見》（國辦發(fā)（2023）35號，即35號文）。

　　2、2023年12月，國務院辦公廳發(fā)布《重點省份分類加強政府投資項目管理辦法（試行）》的通知（國辦發(fā)（2023）47號，即47號文）。

　　3、2024年2月，國務院便下發(fā)了《關于進一步統(tǒng)籌做好地方債務風險防范化解工作的通知》（國辦函（2024）14號）。

　　（三）不過和35號文、47號文不同的是，14號文的前綴是“國辦函”，而非“國辦發(fā)”。這意味著，和35號文、47號文為國務院的指導意見相比，14號文應該是國務院下面部委發(fā)的文件，推測為財政部，即47號文實際上是由財政部發(fā)布，國務院只是轉(zhuǎn)發(fā)。

　　三、14號文的核心內(nèi)容：擴容化債，即允許剩余19個省份的部分地區(qū)適用35號文

　　（一）14號文的核心內(nèi)容是“擴容化債”，即在之前12個重點省份（東三省、天津、內(nèi)蒙古、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏）的基礎上，允許剩余19個省份的部分地區(qū)適用35號文來化債。換言之，剩余19個省份可以自主選擇上報轄區(qū)內(nèi)債務負擔較重的區(qū)域，參照適用35號文來化債。

　　從這個角度來看，35號文提出的化債舉措受到了決策層的認可，并取得了預期效果，而14號文提出的化債舉措在力度上不會超過35號文，故可以35號文為限進行理解。

　　（二）從各地區(qū)的債務負擔情況來看，除12個重點省份外，剩余19個省份的部分地區(qū)也存在債務壓力較大、債務負擔較重的情況（如湖南的常德與湘潭、青島的李滄以及江蘇的鎮(zhèn)江、徐州、連云港、鹽城和泰州等等），需要統(tǒng)籌考慮。

　　（三）當12個重點省份通過特殊再融資債、金融化債等方式緩釋自身債務風險、為自己爭取時間時，無疑會對其它地區(qū)產(chǎn)生觸動，會影響其它一些地區(qū)的積極性。這主要是因為，35號文的本質(zhì)是中央在政府債券方面給予傾斜以及金融部門適度讓利等，故35號文可能會使得那些沒有享受到這類政策傾斜的地區(qū)產(chǎn)生逆向選擇，而使12個重點地區(qū)產(chǎn)生道德風險。

　　其中，中央給予支持體現(xiàn)在通過特殊再融資債、轉(zhuǎn)移支付、特別國債給予“三�！狈矫娴闹危淳劢贡徽J定的隱性債務和政府欠款，其實質(zhì)是中央兜底；金融化債則主要指隱性債務之外的融資平臺，思路是展期、降息、置換等債務重組，其實質(zhì)是金融部門讓利。

　　（四）當然，各地在申報通過35號文化債試點地區(qū)時也會進行權衡，即獲得35號文支持的同時，亦需要受到47號文的約束，且在增量債務方面可能會受到較多限制。這意味著，各地需要在化解存量債務壓力以及嚴控債務增量兩個方面做好平衡。

　　四、結(jié)語

�。ㄒ唬� 在35號文、47號文以及14號文的加持之下，2024-2025年將繼續(xù)是地方政府債務化債之年，且是全國范圍內(nèi)化解。也即，被認定的隱性債務以及融資平臺債務將適用不同的思路，不同類別的債務也將有不同的化解路徑，中央在政府債券方面的政策傾斜以及金融化債的讓利支持將會持續(xù)。

　�。ǘ┻@個過程中，融資平臺的數(shù)量會持續(xù)被壓降，融資平臺之間的整合過程將會持續(xù)且會加劇，而那些可以拿到低成本資金以及仍具有再融資能力的融資平臺將有可能會獲得地方政府的全力保護，并成為轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、整合地方債務的主力。

　　（三）當然，無論是35號文，還是47號文，抑或是14號文，中央給予地方支持以及金融讓利化債均存在前提條件，即地方的自主權被削弱，融資平臺新增債務的權限進一步上收、層級會不斷被提高，地方的投資則會被嚴格約束。

　　（四）大的方向看，嚴控新增隱性債務的政策導向下，融資平臺能夠供給的資產(chǎn)體量會明顯下降，那些仍能通過發(fā)債進行融資的平臺建議給予關注，低資質(zhì)平臺的存量公開亦有可能通過“統(tǒng)借統(tǒng)還”的方式被其它更優(yōu)質(zhì)平臺替換掉，這意味著城投公開債仍屬于相對不錯的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。正如10年、30年及50年期超長期限國債，這類資產(chǎn)現(xiàn)在可能已經(jīng)搶不到了。